Mariátegui04/02/10
Resumen de propuestas de estudio Las Lecciones del TLCAN
El Centro Frederick Pardee para el Estudio del Futuro de de la Universidad de Boston formó un Grupo de Trabajo sobre la Política Comercial en América del Norte. Dicho Grupo, presidido por Kevin P. Gallagher, Enrique Dussel Peters y Timothy A. Wise, reunió a expertos académicos de los tres países del TLCAN para identificar las áreas que necesitan reformarse en el TLCAN y hacer propuestas concretas para dicha reforma.
Los miembros del Grupo de Trabajo elaboraron un proyecto de informe titulado "El Futuro de la Política Comercial de América del Norte: Las Lecciones del TLCAN," que presenta propuestas detalladas para reformar el TLCAN y futuros tratados comerciales en ocho áreas: servicios, manufactura, agricultura, inversión, propiedad intelectual, ecología, trabajo y migración.
Propuestas generales de Reforma
1. El TLCAN y demás tratados comerciales basados en el modelo del TLCAN necesitan una reforma a fondo. Estos cambios deben ir más allá de las reformas importantes pero limitadas delineadas en el acuerdo bipartito del 10 de mayo. Para que el TLCAN promueva la prosperidad y el desarrollo económico sostenible, el tratado debe reabrirse, y también deben revisarse tratados comerciales en vigor o pendientes.
2. Los tratados comerciales deben abordar las asimetrías entre los socios comerciales y suministrar instituciones bien financiadas que respalden a los socios débiles. El TLCAN estableció algunas instituciones importantes, pero éstas no han recibido el mandato o el financiamiento que las hagan eficaces para elevar a México a un nivel de igualdad como socio económico.
3. Un tratado comercial no es substituto de una estrategia de desarrollo nacional coherente. Los países en desarrollo deben aprender de la experiencia mexicana que el aumento del intercambio comercial y la inversión extranjera no bastarán para generar un desarrollo económico dinámico.
Propuestas específicas de reformas:
Servicios - Si bien se ha concentrado mayor atención en los bienes que en los servicios, Robert Stumberg concluye que el capítulo de servicios del TLCAN necesita ser reformado en mayor grado. Una disputa potencial por la producción de petróleo a partir de arenas bituminosas canadienses ejemplifica cómo el TLCAN limita la capacidad de los gobiernos para regular eficazmente el comercio de servicios.
El tratado protege la responsabilidad gubernamental en las áreas "necesarias para proteger la vida o la salud humana, animal o vegetal" o en las medidas "relativas a la conservación de recursos naturales no renovables…" pero estas excepciones son aplicables al comercio en bienes y no se aplican a servicios. Los retos que plantean las disposiciones del TLCAN para el comercio transfronterizo de servicios pueden socavar los esfuerzos de los gobiernos federales, estatales y locales para regular para el bienestar público.
Esto es especialmente importante ahora en relación con los nuevos esfuerzos por abarcar la energía y el cambio climático. El TLCAN debe ser reformado de inmediato para permitir excepciones o deslindes amplios en medidas políticas claves referentes al cambio climático y el bien público. De lo contrario las disputas comerciales pueden disuadir a los gobiernos de aplicar leyes nuevas para resolver problemas vitales. Los futuros tratados comerciales deben tratar el comercio en bienes y en servicios en formas comparables que reconozcan el valor de la reglamentación para el interés público.
Manufactura - El TLCAN estimuló una reorganización significativa de las manufacturas en América del Norte, sobre todo en los sectores automotriz, de vestuario y electrónico, Estos cambios expansión comercial y de inversiones, pero también condujo a pérdidas de empleos inadecuadamente enfrentados por las medidas de ajuste comercial. Desde 2000, arguye Enrique Dussel Peters, las manufacturas norteamericanas han tenido problemas para competir a nivel mundial. La región de América del Norte ha perdido más de una cuarta parte de sus empleos en el sector manufacturero; esta tendencia descendente ya se había manifestado antes de la actual recesión.
Los tres países del TLCAN necesitan desarrollar una nueva estrategia regional para competir eficazmente con otros exportadores de manufacturas, principalmente China. Este esfuerzo debe tomar en serio la promesa de integración regional del TLCAN ampliando la cooperación económica, aumentando el financiamiento para el desarrollo en las industrias estratégicas (con la ayuda de un Banco de Desarrollo de América del Norte -NADBANK- revitalizado) y permitiendo a los gobiernos tomar medidas para asegurar que en el futuro, la expansión manufacturera supere el actual "desarrollo por enclaves" y construya vínculos genuinos con la economía general.
Agricultura - El TLCAN ha producido impactos socioeconómicos y ambientales graves sobre México debido a la extrema desventaja en el desarrollo de la agricultura entre Estados Unidos y México. El gobierno mexicano no aprovechó los períodos de transición incorporados al programa de liberalización del TLCAN, ni atrajo la inversión pública esperada en proyectos de elevación de rendimiento como el de irrigación. Aparte de prórrogas en los períodos de transición, las estipulaciones del TLCAN omitieron tomar en cuenta los atrasos o aliviar la desorganización social y económica en este sector que se derivaría de la liberalización rápida y absoluta.
En consecuencia, México enfrenta una pobreza rural extrema, pérdida de medios de subsistencia en las zonas rurales, creciente dependencia alimentaria y emigración significativa desde esas zonas rurales. Las reformas deben dirigirse a resolver las asimetrías continuas en el desarrollo agrícola tomando conceptos de otras negociaciones comerciales, afirma Timothy A. Wise. De la OMC, México necesita tomar un "tratamiento especial y diferenciado" libre de la liberalización total, y defenderse de disparos en importaciones mediante un "mecanismo especial de salvaguarda". De la integración europea, el NADBANK necesita tomar la inversión en proyectos elevadores de la productividad para estimular el desarrollo agrícola. Por último, los gobiernos necesitan resolver los fracasos persistentes del mercado, tales como las consecuencias externas ambientales de la agricultura industrializada y los altos niveles de concentración en los mercados.
Inversión - Se dio la polémica sobre el Capítulo 11 del TLCAN para la inversión desde que se supo, luego de entrar en vigor el tratado, que éste otorga a inversionistas extranjeros el derecho de demandar a los gobiernos por actos que árbitros internacionales consideren injustos, discriminatorios o "equivalentes a la expropiación" con los cuales se impida el derecho de los inversionistas a obtener utilidades. Lo anterior ha provocado una amplia gama de amenazas de inversionistas de demandar y demandas ya presentadas contra gobiernos, muchas de ellas por reglamentos ambientales o de salud.
El TLCAN faculta a la Comisión de Libre Comercio -formada de representantes a nivel de gabinete de cada estado del TLCAN- para emitir interpretaciones del tratado que son vinculantes para los tribunales. Como señala Gus Van Harten, éste es un instrumento importante para aclarar el tratado, que no requeriría reabrir el tratado y podría limitar demandas contra medidas no discriminatorias para el bien público, y establecer arbitraje inversionista-estado como un recurso excepcional después de haberse agotado otros. Otras acciones administrativas podrían limitar apropiadamente la discrecionalidad de los tribunales y asegurar paneles de árbitros más independientes y justos con conocimientos expertos en políticas. Algunas reformas, como eliminar el régimen inversionista-estado del tratado, requieren reabrir el tratado, como también lo harían las reformas a las restricciones del capítulo de inversión al empleo limitado de controles de capital, clave para el manejo de crisis financieras, y los requisitos de desempeño, que han demostrado su utilidad para estimular la transferencia de tecnología y el desarrollo local.
Propiedad Intelectual (PI) - Si bien las disposiciones del TLCAN sobre PI han introducido algunas restricciones que rebasan el acuerdo ADPIC* de la Organización Mundial de Comercio, el problema principal para México no es el TLCAN, sino la adopción por el gobierno mexicano de reglas de PI que hacen más difícil la difusión y uso amplio de la innovación dentro del país. De acuerdo con Kenneth Shadlen, México todavía tiene así un espacio significativo dentro del TLCAN para políticas con las cuales adoptar reformas importantes, como otorgar patentes de uso secundario y revertir las últimas reformas que restringen el uso de licencias obligatorias para obtener precios reducidos en medicamentos.
Dicho esto, algunas reformas importantes requerirían cambios al TLCAN, como el permitir la importación paralela de medicamentos de patente menos costosos de un tercer país, procedimiento permitido conforme al ADPIC. Finalmente, México necesita fortalecer las capacidades de innovación de los actores locales, un esfuerzo que podría ser fomentado con una mayor cooperación regional hacia la investigación y desarrollo y también con el financiamiento a través de un NADBANK fortalecido u otras instituciones regionales.
Ambiente - Esta es una de las pocas áreas en donde hay consenso para introducir reformas modestas con base en el acuerdo del 10 de mayo en Estados Unidos y las revisiones subsecuentes de los tratados con Perú, Panamá y Colombia. Estos cambios -incorporar un capítulo ambiental en donde las violaciones serían objeto de sanciones exigibles- serían un primer paso importante, aunque pequeño.
El daño ecológico derivado de la expansión comercial en América del Norte es vasto. El gobierno mexicano estima el costo de la degradación ambiental en un 10% del PIB anual. América del Norte necesita reformas más completas al clausulado ambiental del TLCAN para asegurar una mejoría gradual de las normas ambientales y su cumplimiento en los tres países, escribe Kevin P. Gallagher. Necesita instituciones con financiamiento más amplio para la resolución de problemas crónicos. Más allá del capítulo ambiental, el TLCAN también necesita reformas a sus reglas de inversión, para asegurar que los gobiernos tengan el derecho a exigir transparencia y cumplimiento de las medidas ecológicas; a sus reglas de PI para promover la transferencia de tecnologías verdes y un reparto adecuado de los beneficios, y el acuerdo sobre servicios que permita excepciones para reglas en bien del público especialmente en el grado en que se relacionen con el cambio climático.
Trabajo - El acuerdo paralelo al TLCAN sobre el trabajo, el primero de su clase en un tratado comercial, tuvo el propósito expreso de promover una convergencia que fomentara mejores estándares o normas laborales en América del Norte. Hay muy poca evidencia de que esto se haya concretado, y por esta razón el acuerdo laboral paralelo ha sido objeto de reformas en acuerdos subsiguientes. Sería valioso incorporar estas reformas al TLCAN, ya que reconocerían los estándares fundamentales de la OIT y establecerían mecanismos de exigibilidad que asegurarían su más fácil y mayor cumplimiento. Las reformas también fortalecerían el financiamiento y las facultades de la Comisión Laboral establecida por el TLCAN. Christian Weller argumenta que Estados Unidos ganaría con las mejoras de las normas o estándares laborales mexicanos, ya que los investigadores han demostrado que los bajos estándares contribuyen a los déficits comerciales, primordialmente porque los mayores ingresos en los países socios comerciales crean un aumento de la demanda de artículos de Estados Unidos.
Migración - Cuando nació el TLCAN la promesa era que la prosperidad económica capacitaría a México "exportar bienes, no personas". Sin embargo la migración de México a Estados Unidos se ha más que duplicado desde entonces, empujada por la débil creación de empleos en México y la intensa demanda de mano de obra inmigrante en Estados Unidos e inafectada por las crecientes medidas de control fronterizo. El TLCAN liberalizó el comercio de bienes, servicios e inversión pero no de mano de obra.
Es improbable que la situación sea resuelta por próximas reformas al TLCAN, pero algunas medidas podrían producir una diferencia de acuerdo con Rodolfo García Zamora. El gobierno mexicano necesita convertir la creación de empleos en la más alta prioridad de sus políticas económicas, concentrando atención especial en las regiones deprimidas. Las instituciones financieras regionales, como un NADBANK revitalizado, deben definitivamente auxiliar este esfuerzo. Las reformas a las disposiciones agrícolas del TLCAN, ya delineadas, pueden desacelerar el flujo relativamente reciente de migrantes del campo mexicano. Las reformas a las disposiciones del TLCAN referentes a derechos laborales deben incluir protecciones a los derechos de los migrantes. Finalmente, Estados Unidos necesita una reforma migratoria comprensiva que descriminalice el flujo de trabajadores, que es resultado directo de las políticas económicas guiadas por el TLCAN.
El reconocimiento oficial de la necesidad de reformar el TLCAN, así como el modelo para tratados comerciales de Estados Unidos, será muy bienvenida. Se requerirá la presión continua de la sociedad civil para asegurar que estas reformas profundicen lo suficiente para producir cambios significativos.
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