Ana Leyva V. / Mariátegui
02/06/14
En diciembre del 2013 recibimos la visita de James Anaya, Relator Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Hace unos días, se dio a conocer su informe con recomendaciones, titulado “La situación de los derechos de los pueblos indígenas en el Perú, en relación a las industrias extractivas”.
Son varios los puntos que se tratan en él: contexto, marco regulatorio, impactos, respuesta estatal a los movimientos indígenas opuestos a proyectos extractivos, participación, diálogo y consulta previa, compensación y participación en los beneficios y pueblos en aislamiento y contacto inicial; pero nos referiremos principalmente al tema regulatorio y de la consulta previa.
Un primer aspecto a resaltar, es que el Relator define a los pueblos indígenas para, luego, poder referirse a ellos; nos dice: “son grupos en varias regiones del país que mantienen características étnicas y culturales diferenciadas, con orígenes anteriores a la época colonial”. Sobre el término “comunidades campesinas” considera que éste “incluye a las comunidades indígenas quechua, aymara y uro de la zona andina”. Con esta precisión, contribuye a aclarar la confusión existente en el país sobre si las comunidades campesinas son pueblos indígenas o no.
En cuanto al marco regulatorio, destaca la ausencia de procedimientos adecuados y uniformes para guiar la actuación de los gobiernos regionales en materia de titulación de tierras, lo que en parte estaría explicando el poco avance que se ha logrado en el último tiempo en este tema, quedando pendiente aún la titulación de 1200 comunidades.
En relación a los derechos de los pueblos indígenas sobre los recursos naturales en sus tierras, señala que éstos se encuentran limitados por los derechos e intereses del Estado.
En relación a las concesiones, manifiesta que el marco regulatorio ha dado lugar al crecimiento significativo de ellas y que los contratos de concesión en hidrocarburos permiten la servidumbre y la posibilidad de expropiación. Aunque precisa que la legislación establece la obligatoriedad de la consulta previa a los pueblos indígenas que serían afectados, antes de emitirse el decreto que los aprueba.
Respecto a la minería, el informe tiene algunos errores. Se refiere a la concesión de beneficio como un instrumento necesario para realizar actividades de extracción y concentración del mineral (algo que no se ajusta a lo establecido en la ley) y a los requisitos varios para obtenerla, entre los cuales se señala la certificación ambiental (tampoco ello es exacto). Lamentablemente, esta poca claridad en el tema no ha permitido que el Relator identifique los problemas regulatorios de este sector.
Sobre la participación y consulta previa el Relator señala que la legislación no ofrece canales a los pueblos indígenas para participar en la planificación estratégica estatal de la extracción y desarrollo de los recursos naturales.
Asimismo, sobre consulta previa considera que el desafío mayor actualmente es su implementación de manera que permita que se instrumentalice y salvaguarde, a través de ella, todo el espectro de derechos humanos de los pueblos indígenas. Es decir, para el Relator la consulta debería canalizar las demandas que se presentan, por ejemplo, en el caso del Lote 192.
En ese orden de ideas, considera que la consulta realizada en el Lote 169 no ha sido sobre los aspectos esenciales del proyecto y que los acuerdos son inadecuados porque no garantizan los derechos de las comunidades que serían afectadas.
Manifiesta que si bien en materia de consulta previa se ha realizado avances, el Estado todavía se encuentra en proceso de construcción de su capacidad para implementarla en términos metodológicos, logísticos y presupuestarios.
Señala que si bien existe una guía metodológica, los sectores que deben implementar la consulta, no tienen pautas para determinar los elementos claves de un proceso de consulta, incluyendo la medida a consultar; cuándo se aplica el proceso; la información necesaria a brindar; la presencia de asesores legales y técnicos y las medidas a tomar para garantizar los derechos de los pueblos indígenas en el caso de no alcanzar un acuerdo; y que este vacío ha dado lugar a situaciones preocupantes, como lo que viene ocurriendo en el sector hidrocarburos, en donde se consulta solo las fases iniciales, dejando de lado, decisiones importantes.
En minería, expresa su preocupación por la no realización de consultas, pero además, plantea la necesidad de consultar el otorgamiento de las concesiones mineras. Lamentablemente, el Relator, no cae en la cuenta que en este sector se presenta un problema similar al existente en hidrocarburos. Los actos a consultar se dan tan al final de las etapas, que son decisiones referidas a cuestiones meramente operativas. No comprenden la consulta sobre la forma en que se realizará el proyecto y el cómo se manejarán los impactos y dentro del ello, las medidas compensatorias.
Respecto a todo lo señalado, el Relator recomienda la revisión del marco regulatorio y de la programación del Estado, relativo a la protección de derechos de los pueblos indígenas en el contexto de las industrias extractivas para garantizar: el ejercicio y goce de sus derechos sobre las tierras y los recursos naturales, su participación en la planificación estratégica estatal de la extracción y desarrollo de los recursos naturales, la existencia de procedimientos de consulta adecuados en todas las fases de toma de decisión que pudiera afectarlos, la eficacia de las medidas de protección y salvaguarda frente a los impactos ambientales, la compensación y participación en beneficios en términos justos, las conductas empresariales respetuosas de sus derechos y las medidas efectivas para remediar la vulneración de los mismos.
Sobre la consulta propiamente dicha, señala que las instituciones del Estado deben aplicar la consulta de acuerdo a los estándares internacionales, acatar cabalmente el principio de consentimiento previo, libre e informado y asegurar que los acuerdos derivados de la consulta sean justos y encaminados a promover que los pueblos indígenas, gocen de sus derechos fundamentales. Asimismo, plantea la necesidad de que los acuerdos incluyan medidas de salvaguarda y mitigación, compensaciones, participación en beneficios y mecanismos de resolución de disputas.
Finalmente, también recomienda la necesidad de avanzar en el fortalecimiento del marco institucional estatal para la promoción y protección de los derechos de los pueblos indígenas. En ese sentido, propone en el corto plazo, garantizar presupuesto, personal y estabilidad organizativa al Viceministerio de Interculturalidad.
Si bien las recomendaciones realizadas por el Relator no tienen fuerza vinculante para el Estado Peruano, sí marcan una ruta para hacer vigente en nuestro país los derechos de los pueblos indígenas. Queda en la responsabilidad del Estado y de la sociedad peruana corregir las situaciones de vulneración que identifica el Relator, llevando a la práctica nuestros propósitos ampliamente declarados de inclusión y respeto a la dignidad de aquellos que pertenecen a pueblos y culturas diferentes.
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